广告活动作为一种经营性行为而受到政府的管制，有其现实的合理性。对广告活动设置行政许可是政府管制的重要方式之一，许可的内容包括广告业的从业资格、广告的形式、内容和发布途径等方面。
对于户外广告来说，管制的内容可能更为复杂，因为相对于平面媒体广告而言，户外广告的发布途径更为特殊，其涉及的法律关系也更复杂。例如说，广告主和广告公司希望在某建筑物外围设置灯箱广告，是应当向建筑物的所有权人或者使用权人交费呢，还是应当向政府交费？目前很多城市的做法是，通过颁布地方性法规或者地方政府规章，规定“户外广告位置使用权”的出让方式，其中一些城市还规定了政府采用拍卖的方式出让户外广告位置使用权，拍卖所得按不同比例与建筑物所有权人或者使用权人分成。由于这种做法可以带来非常显著的经济效益，效仿者纷至沓来。与此同时，与户外广告位置使用权有关的纠纷也在不断发生。
此类纠纷的发生几乎都起源于经济利益。其核心问题是，政府是否有权对户外广告的位置使用设置行政许可？若是，应当采取什么方式来设置和实施此类许可？若否，对户外广告行为应当如何进行管理？
对第一个问题的回答也许不会有什么争议。户外广告既然是广告活动，必定要受政府的管制；但如何管制，现行《广告法》等相关法律法规并无明确、具体的规定。再加上户外广告的设置涉及到私人空间（例如建筑物外围）和城市公共空间界定，以及相关空间的使用权和收益权问题，以何种方式实施管制，就成了很大的难题。而难题的关键是，私人空间与城市公共空间的划分标准。
道理很简单。我们在报纸、电视台、网络等媒体上做广告，应当向上述媒体付费；媒体从事广告经营要经过政府批准并依法纳税，这里的法律关系非常清晰。这个道理对于户外广告行为也同样适用：利用建筑物外围、空地、道路两侧等空间发布广告也属于广告经营行为，需要经过政府批准并依法纳税。问题的复杂性只是在于，户外广告的发布者有时并非通常意义上的“单位”，而几乎可能是任何人（例如整栋大楼的业主，农村集体土地的全体所有权人等等）；最麻烦的是，与户外广告发布直接相关的空间所有权和使用权的归属，是现行法律的空白。即便是即将生效的《物权法》，在这方面也沉默了。有些地方政府通过拍卖的方式出让“户外广告位置使用权”，实质就是出让城市空间的使用权，其暗含的前提是：既然法律没有规定空间的归属，则一切空间被推定属于公有，政府拍卖就理所当然。
但问题显然没有这么简单。姑且不议上述推定是否合理，单看具体操作的难度就知道了。户外广告的发布，除了在公共空地设置路牌，或者以悬浮物（例如气球）的形式发布广告外（利用机动车发布户外广告，则广告媒介的归属权应当是清晰的，故暂且不议），几乎都要依托于建筑物，或在建筑物外围，或在其上空。那么如果业主在市中心买下一座大楼，某广告公司获得政府批准，为某企业发布广告，需要借助大楼的外墙或者楼顶，广告公司是否需要征求业主的同意？是否需要向业主付费？对这两个问题的回答，就回到了上面提到的关键问题：广告公司使用的是业主的私人空间，还是城市的公共空间？私人空间和公共空间应当如何划分？
如果我们明确意识到上述问题的严重性，就会同意此类问题绝不应当由地方立法来规定，尤其是不应当以地方政府规章的形式来规定，无论从法理上，还是情理上，都不应当。涉及公民基本权利，涉及公权与私权的分界问题，不仅应当由基本法律来规定，而且基本法律的规定还必须有宪法上的依据。在宪法和法律对空间权没有明确规定的情况下，政府无权拍卖“户外广告位置”——谁也无权拍卖权属不明的东西，包括空间。
